内容摘要：云南省在全国率先推进林权制度，取得了显著成效。主要举措有：实行集体林权家庭承包经营；建立林权流转制度；推进林权抵押贷款；开展森林资产评估；支持林农合作社建设；落实生态效益补偿；林木采伐制度；创新中低产林；紧抓木本油料发展等。调查表明，在公益林补偿、林业产业结构优化、林业服务体系与林区基层基础设施等方面仍面临一些亟待解决的问题，本报告提出了相关对策。
关键词：林权制度，林业发展，云南省
云南是我国的林业大省，森林资源丰富，全省林业用地面积3.71亿亩，占全省国土面积的64.71%，活立木蓄积量17.12亿立方米，均居全国第二位。云南省于2006年开展了集体林权制度试点，到目前主体已基本结束，配套正在深入推进，林业产业迎来新的发展机遇。
一、云南省集体林权制度的进展与经验
集体林权制度分为主体与配套，主体指对集体林权实行家庭承包经营为主的，配套指围绕集体林权家庭承包经营进行的一系列政策制度的，目前主体基本完成，配套正在推进。2006年，云南省率先在全国开展了以“明晰产权、放活经营、规范流转、综合配套”为主要内容的集体林权制度主体。云南省的“组织领导到位、工作队伍到位、经费落实到位、宣传培训到位、督促指导到位、责任落实到位”的“六到位”做法，被国家林业局称为“云南模式”，向全国推广。截至到2011年年初，云南省确权集体林地面积2.7亿亩，确权率98.9%，发放林权证、股权证、均利证分别为569.91万本、210.28万本、109.66万本，顺利地完成了集体林权制度的主体任务，农民作为集体林地承包经营人的主体地位已经得到落实。集体林权制度实现了“山定权、树定根、人定心”，极大地调动了林农发展林业的积极性，了林地蕴藏的巨大潜力，呈现出森林资源增加、农民群众增收、林业经济增长的良好局面。在推进主体的同时，云南省着力做好配套，取得了明显成效。
（一）林权流转制度规范了流转行为，搞活了林业要素市场
林地林木流转是促进林业资源有效利用的重要手段，是落实林农对林权处置权的主要途径。云南省在建立林地林木流转制度方面走在全国前列，在2008年底就制定了《云南省集体林地林木流转管理办法（试行）》，对林地林木流转原则及范围、流转管理及相关责任等进行了。2010年7月云南省常委会通过的《云南省林地管理条例》中更是以法律形式对林权的登记、变更、林权流转机构、流转方式、流转合同和流转程序等方面进行了明确，为规范林权流转奠定了制度基础。同时，云南省加快建立林权服务中心，已建和在建的林权服务中心99家（州市级4家，县级95家），不少地区的林权服务中心都配有编制。我们调查的西双版纳州勐腊县象明乡一个村小组的1000亩林地林木，自2005年以来共流转了三次，县林业综合服务中心整理归档了每次流转的承包合同书、乡农业综合站鉴证书、乡法律服务所书、村与组土地转包确认书，并为目前林木所有权人办理了林权证，流转地块四至范围界限坐标清楚。在勐腊县未实行配套的2010年前，全县的林地林木流转缺乏规范与监管，真正规范的只有221.9万亩，通过建立并落实林地林木流转制度，到2011年4月，县林业综合服务中心共办理林地林木流转1726，流转面积39.64万亩，流转发生金额1.1亿元。林权流转制度和服务机构的建立为林业生产要素进入市场、提高林地利用效率奠定了制度基础，创造了交易平台。
（二）林权抵押贷款催生了“绿色银行”，盘活了沉睡的林业资本
林业生产投资大、周期长，而林权又不能作为抵押品获取贷款，长久以来，缺乏资金一直是制约林农致富的重要因素。2008年《中央国务院关于全面推进集体林权制度的意见》中提出要健全林权抵押贷款制度。以此为，云南省统筹银行、农村信用社、林业等部门全力推进林权抵押贷款工作。中国人民银行昆明中心支行牵头建立了林业金融服务协调工作会议制度，明确了各有关部门的职责和各有关银行林权抵押贷款余额年度规模。农村信用社从2008年开始了林权抵押贷款业务，林权证成了林农抵押及生产融资的有效凭证，解决了农民想贷款而又无抵押品的难题。云南省银监局与林业厅2010年3月联合制定了面向全省银行业的《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》，在全国属首创，得到了中国银监会的充分肯定并给予了审查备案、批准先行先试。截至2011年3月底，全省林权抵押贷款余额为54亿元，“绿色银行”已经并正在壮大。在实施林权抵押贷款之前，林农只能依靠小额信用贷款获得几万元的贷款额度，实施林权抵押贷款之后，以林权为抵押林农可以获得几十万元甚至上百万的贷款额度，林农发展林业生产的资金和实力大大增强。林权抵押贷款盘活了林业资本，有效地改变了林农以往“捧着金饭碗过着穷日子”的局面。
（三）森林资源资产评估体系奠定了林业经济活动的基础，完善了林业经济服务体系
林地林木流转和林权抵押等林业经济活动都需要进行森林资源资产评估，林改前，森林资源资产评估一直没有纳入资产评估的范畴，林改之后，随着林业经济市场化水平的提升，森林资源资产评估开始凸显其基础性和重要性。云南省创新出台了森林资源资产评估管理暂行办法，对森林资源资产评估进行规范管理。开展了森林资源资产评估咨询人员培训，全省经过培训考试合格的评估咨询人员达700余名，了全省各市县都有3～4名评估人员，为开展森林资源资产评估培养了专业队伍。森林资源资产评估体系的建立完善了林业经济服务体系，为林地流转和林业融资等经济活动奠定了基础，为改善林业经济服务工作提供了支撑。
（四）专业合作社凝聚了林农力量，发挥了合作经济的优势
集体林权承包到户让林农成了林地林木的主人，激发了林农爱林、护林、造林的积极性，但同时也面临林农经营规模小、力量单薄的问题，发展专业合作社成为集聚林农林业资源、发挥规模优势的一种新型的组织形式。林改以来，云南省一直把发展林农专业合作社作为深化集体林权制度的重要内容，省出台了专门指导林农专业合作社发展的意见，林业、供销等部门制定了具体的实施意见与章程，积极引导林农专业合作社建设。截至2010年底，云南省已成立各类林农专业合作社1534个，加入合作社农户数11.4万户，合作社经营林地面积436.72万亩，涉及经济林果、木本油料、林下经济等类别。合作社经营内容从初期的种植培育逐步向产品流通与加工等领域发展，不仅成为林业科技推广和标准化生产的有效载体，而且成为林产品市场开拓和品牌建设的重要力量，发挥了规模经营和合作经济的优势。
（五）生态效益补偿机制稳定了森林生态，为管好公益林提供了制度保障
公益林是林业生态系统的中心，是森林生态的重点。结合中央森林生态效益补偿机制的建立，云南省出台了地方公益林管理办法，将地方公益林补偿制，为管好各级公益林提供了制度保障。该省公益林总面积18580.2万亩，占林业用地面积的一半，其中，国家级公益林11877.7万亩，省级公益林面积5916.8万亩，州（市）、县（市、区）级公益林面积785.7万亩。2009年，云南省财政以每年每亩5元的补偿标准启动了省级公益林补偿。2010年，国家将国家级公益林林地使用权为集体和个人的补偿标准提高到每年每亩10元，全省实施国家级和省级森林生态效益补偿面积达9248.09万亩，中央财政补偿基金增加到3.73亿元，补偿范围涉及128个县的3594个村，惠及583万人。同时，省级财政投入2.37亿元对4730.81万亩省级公益林实施了生态效益补偿，覆盖126个县，惠及1297万人。公益林补偿让广大公益林所有者和经营者得到一定补偿，解决了公益林管护经费短缺的问题，实现管护和经营有机结合，提升了森林资源管护能力。
（六）林木采伐管理制度保障了林农经营收益权，实现了用林与护林的有机结合
林木采伐管理制度关系到林农的直接经济收入和切身利益。云南省从2008年开始了林木采伐管理试点，林木采伐管理制度不断完善。内容中首先就是改变了以往自上而下层层分解木材生产计划的管理体制，为按林农采伐自下而上制定木材生产计划的方式，林农提出生产计划报县林业部门审查，符合条件的纳入当年计划。这种管理方式了林农能够真正拿到采伐指标，实现采伐愿望。其次是采伐限额按年度定额管理的模式，允许商品林采伐指标5年内结转使用，在不超限额的前提下，根据实际情况灵活调节各年度采伐限额，满足林农生产需要。同时简化采伐审批程序，实行林木采伐分类管理，非林业用地上种植的林木不纳入采伐额管理等。木材采伐管理制度的提高了林农造林育林护林的积极性，让林农在合理利用林木中自觉自愿森林，实现了森林利用与森林的有机结合。
二、云南省做大做强林业产业的举措和经验
（一）推进中低产林，不断夯实林业发展基础
与耕地中存在大面积的中低产田一样，林地中也存在大量的中低产林。我国关于中低产田已经形成了系统的支持政策和手段，支持力度也比较大，但中低产林还是个新课题，甚至与低产低效林相比，“中低产林”都是个新提法，也没有形成成熟的政策和措施。云南省农村人均林地面积达10亩以上，相当于人均常用耕地面积的6倍，但林地平均每亩年产出74元，仅为耕地的10%左右，全省中低产林面积为7470万亩，林地生产力较低。为了实现从林业资源大省向林业经济强省的转变，云南省从2009年启动了中低产林工作，2010年出台了《关于加快推进中低产林的意见》，提出要用10年左右时间完成全省约6000万亩中低产林任务。两年来，全省共完成中低产林210万亩，进行了树种更替、采伐更新、森林抚育和综合等经营措施。全省中低产林累计投入资金4.76亿元，其中国家财政补贴资金仅占21%，其余都靠地方财政、企业和林农投入，形成了财政资金引导、银行信贷支持、林农广泛筹资、企业积极参与的良性投资格局。
（二）大力支持以核桃和油茶为代表的木本油料发展，广大林农有了“摇钱树”
云南省居住在山区或半山区的群众占总人口的80%，从事林业生产或与林业息息相关的山区群众超过90%。广大山区群众有栽培核桃、油茶等经济林的丰富经验。云南省努力做大做强以核桃、油茶、坚果为主的云南木本油料产业，将木本油料产业作为调整农村产业结构和加快山区综合开发的重要途径，作为林农增收致富的支柱产业。“十一五”期间，省财政安排专项资金扶持木本油料建设，在天保公益林建设、退耕还林工程及巩固、防护林工程等项目中，也种植了大量的木本油料树种。2009年，云南省制定出台了《关于加快木本油料产业发展的意见》，明确了省财政每年筹集元核桃专项扶持资金，整合筹集7000万元扶持油茶等木本油料产业发展。云南省还编制了全省木本油料产业发展规划，积极开展木本油料良种审认审定和选育扩繁工作，加强科研和技术推广工作力度。2008年至2010年，全省共投入6.71亿元国家和省级财政专项资金发展以核桃和油茶为主的木本油料产业。目前，云南核桃面积和产量分别占全国的77.78%和40.82%，现已成为全国最大的核桃主产省区。全省木本油料种植面积从2005年的570万亩增加到目前的3000多万亩，2010年产量45万吨，产值超过125亿元，超过2000万农民群众从木本油料产业中直接受益。核桃树被誉为林农的“摇钱树”，成为受益群众最多与产业基础最好的特色经济林树种，油茶等其他“摇钱树”林也正在发展壮大。
三、集体林权和林业发展面临的深层次体制性矛盾和问题
（一）公益林补偿标准低范围窄，公益林管护面临难题
公益林生态效益补偿机制虽然已经建立，但目前仍存在一些问题，影响了公益林管理。首先是公益林补偿标准低，尤其是与商品林经营效益反差大。据测算，云南省森林资源每年的生态价值为12220亿元，简单平均每亩林地每年的生态价值为3294元[①按照云南省森林资源第五次连清复查的森林资源数据估算，全省森林每年涵养水源价值为3282.37亿元/年，保育土壤价值为1450.56亿元/年，固碳释氧价值为1442.84亿元/年，积累营养物质的价值为96.01亿元/年，净化大气价值为495.37亿元/年，生物多样性价值为5453.19亿元/年。]。10元或5元/每亩每年的补偿本身就是对公益林生态效益的低水平补偿。西双版纳州上百万亩地方性农地公益林补偿标准更低只有2元/每亩每年。这与公益林提供的生态价值不相称，而且补偿中还包括了管护费和对人的补偿。加之林改后公益林与商品林之间经济利益的差距更为突出，部分群众不愿将自己的林木划为公益林或强烈要求将公益林调整为商品林。其次是补偿范围覆盖面窄，全省实施补偿的面积仅占公益林总面积的一半。州（市）县级公益林因地方财政困难，短时期内难以启动生态效益补偿。西双版纳州实施补偿的公益林165.53万亩，仅占该州公益林总面积1367.4万亩的12.1%，与开发的矛盾十分突出。
（二）林业资源大省与产业小省地位不对称，产业结构不尽合理
云南省拥有全国1/10的森林面积、1/8的森林蓄积，林业特色资源丰富，但2010年林业产值却仅占全国林业总产值的2.8%。全省林业产业发展仍处于起步阶段，“大资源、小产业、低效益”的状况仍十分明显。按行业统计数据，2010年云南省林业产值575亿元，与发达省区相比差距大，如浙江省林业用地面积仅为云南的27%，森林蓄积量不到云南的1/10，但2010年浙江省林业总产值达到1984亿元，是云南的3.5倍。云南省林业产业规模小效益低的主要原因是林业产业结构不尽合理，二三产业发展严重滞后。2010年该省林业产业总产值中二三产业比重之和仅为24%，反映出林业产业链短、产业化程度低、加工带动乏力的不足。
（三）退耕还林任务重，石漠化治理困难多
云南省地处长江、珠江等六大国内、国际江河的上游和源头，生态建设对流域国家和地区的发展具有重要影响。全省石漠化和水土流失面积分别占国土面积的28.14%和36.9%，为全国石漠化和水土流失较为严重的省份，生态恢复和治理任务十分艰巨和紧迫。云南省自2000年实施退耕还林工程以来，已实施退耕还林533.1万亩，全省减少25度以上的陡坡耕地面积332.5万亩，工程区生态明显改善。但全省目前仍有4341.6万亩陡坡耕地，其中25度以上的1197.8万亩陡坡耕地急需退耕还林。岩溶地貌广布于全省129个县（市、区）中的118个，面积达11.09万平方公里，占土地总面积的28.14%，118个有岩溶分布的县（市、区）中，岩溶面积占国土面积30%以上、且石漠化面积大于1万亩或处于重点生态区位的65个重点县（市、区）的石漠化土地面积达4322万亩。特别是金沙江、珠江、红河、澜沧江和怒江在云南省的径流区多为石漠化地区，山高坡陡，地表土层薄，土壤保水性差，石漠化程度较重。这些区域水土流失仍然十分严重，局部地方生态仍有进一步恶化的趋势。目前，全省只有35个县实施国家石漠化综合治理工程，占118个需治理县的不足1/3，且每个工程县的治理范围较小，现行的投资补助标准偏低，治理效果不够理想，尚不能从根本上遏制云南省石漠化演变的趋势。
（四）林业基层基础建设落后，林业管理与服务体系薄弱
云南林区普遍生产生活条件落后，县级林业技术推广体系还没有完全建成，木材检查站、农村能源工作站、种苗站、乡镇林业站、森林等林业基层单位办公条件、装备水平远远满足不了林业加速发展的需要。基层预警监测、林火阻隔等基础设施落后，难以做到“早发现、早控制、早扑灭”；地方森林防火装备水平较差，防火物资储备较少，难以适应防扑火任务的需要，特别是难以有效应对大面积、高强度的森林火灾。
四、进一步深化集体林权配套制度和促进林业发展的
（一）扩大公益林补偿范围，提高公益林补偿标准
云南省生态公益林对我国部分省区及东南亚部分国家发挥着重要的生态屏障作用和碳汇功能。将云南省全部公益林纳入财政补偿范围，包括西双版纳州上百万亩的农地公益林，实现补偿全覆盖、管护全落实，把权属为国有的公益林补偿标准提高到每年每亩10元，权属为集体和个人的公益林补偿标准提高到每年每亩20元，测算每年大概需要资金25亿元，可由中央和省级财政负担大头，地方财政负担小头。公益林生态补偿资金对于稳定森林的碳汇价值和生态价值具有重要作用，可以充分调动广大林农和林业工作者公益林的积极性。
（二）加大对中低产林支持力度，增强林业发展后劲
国家层面在低产低效林基础上，逐步完善和制定中低产林政策与计划，全面启动全国中低产林工作，用10～20年时间完成全国中低产林任务。通过中低产林，建设现代林业，夯实林业发展基础，增强林业发展后劲。商品林要大力培育商品林，提高中低产林综合生产力，促进林农就业增收；公益林要不断完善生态功能，提升生物多样性，提高综合效益。
（三）运用综合手段建设现代林业体系，协调推进林业产业发展与生态
林业不单是种植业、不单是一产，发展林业也不只是绿化造林、不只是采伐林木。要转变林业产业发展的与思，以工业化与市场化为导向，加大对林业第二、第三产业的扶持力度，实现林业产业规模化、产业化与市场化发展，更多利用经济、市场与金融方式代替计划经济与行政干预来进行林业产业活动。综合财政支持、科技支撑、龙头企业带动等手段加快云南林业产业发展步伐，大力发展木本油料、林浆纸、林化工、竹藤、野生动物驯养繁殖、森林生态旅游、木材加工、非木材加工、观赏苗木等九大产业，支持中药材、食用菌等特色产业发展，建设现代林业产业体系。
（四）加大退耕还林扶持力度，加快推进石漠化治理进程
国家加强对云南省退耕还林扶持力度，选择生态区位重要、陡坡耕地较多的区域，继续实施退耕还林工程，重点在25度以上陡坡耕地及生态脆弱地区的坡耕地实施退耕还林。把退耕还林与加强基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展等配套保障措施结合起来，切实解决农民增收和长远生计问题，使退耕还林工程在生态建设、林产业发展和农民增收等方面发挥积极的作用。云南省石漠化地区基本是山区边远贫困地区，石漠化治理难度大、成本高，资金需求大，进一步加大云南省石漠化治理工程实施力度，全面启动65个石漠化重点县（市、区）的综合治理工程，力争对全省岩溶地区118个县的石漠化实施治理，逐渐扭转石漠化土地面积不断扩大的势头。
（五）在国家层面制定林权流转法律法规与管理办法，规范林权流转
由于林业经营具有长期性、林地兼具经济功能和生态功能等特点，种植林木的林地的流转不同于种植农作物的耕地的流转。目前我国《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规中有关土地承包经营权流转的相关条款主要是针对耕地制定的，没有考虑到林地林木流转的特殊性。此外，国家林业部门迄今为止还没有制定的指导林地林木流转的管理办法，只是一些省份出台了地方性法规或管理办法。实践中的林地林木流转既无法可依，又缺乏统一规范的规章制度，林权流转管理服务不到位，流转程序和内容不规范，不合理流转现象也时有发生，林农林权流转利益缺乏制度保障。为此，第一，制定林权流转的法律法规。可以制定包含林地林木流转在内的国家级的《林地管理条例》，再在以后的相关法律修订中，增加专门的关于林地林木流转的条款。第二，制定的林权流转的管理办法。加强林权流转管理制度建设，对林地林木的流转作出的统一，规范林权流转合同管理与权证变更登记等各类行为，指导各地建立林权流转服务平台与服务制度。
（六）加强林区基础建设，完善林业管理与服务体系
根据林业工作站设施落后、经费困难的实际，加大对林业工作站基础设施建设投入力度，解决林业工作站无办公用房、无交通工具、无适用装备、无专业人才等突出问题。建立健全省市县林业科技推广体系，着重加强县级林业科技推广队伍建设，设立机构、确立职能并核定人员编制，配备相关设施设备，各乡镇林业站配备专职林业技术推广人员，大力提高科技对林业建设贡献率。进一步培养基层森林资源资产评估队伍，为林农提供低成本、优质高效的评估服务。增强对林农专业合作社的扶持力度，扩大合作社对林农的覆盖范围和带动作用。增加森林保险财政补助资金，建立公益性与市场化相融合的森林保险机制，延伸森林保险到每一片林区。完善林业信息化与森林资源监测体系建设。建立与扑火任务基本相适应的县、乡（镇）两级扑救系统，装备扑火机具和安全保障设施，提高基层扑火能力。
（七）加大金融支持林业力度，创新林业投融资体制
综合发挥财政、信贷、保险、、评估合力作用，引导支持银行业金融机构积极开展以林业资源资产抵押为核心的金融服务，构建多元化的林权抵押贷款支持体系，创新林权抵押贷款新模式，逐步扩大林权抵押贷款规模，以信贷带活广袤林区经济社会发展。
国务院发展研究中心“云南省三农发展政策”调研组
调研组：张玉台 韩俊 何宇鹏来有为 秦中春 华 樊雪志等
执笔：韩俊 华
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